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Análisis, Economía — junio 9, 2016 at 5:00 pm

La batalla contra las hidroeléctricas y minas

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La lucha de las organizaciones sociales y campesinas en contra de los proyectos hidroeléctricos y mineros se intensifica. Pero ahora en las cortes: los opositores apelan al Convenio 169 y exigen la realización de consultas. Esto, sin que haya un reglamento que define los criterios a considerar y los pasos a seguir.

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Este artículo fue publicado el pasado 20 de mayo en la edición 154.

La Corte Suprema de Justicia (CSJ) suspendió, de forma provisional, las licencias otorgadas por el Ministerio de Energía y Minas para alimentar dos hidroeléctricas instaladas en Alta Verapaz con las aguas de los ríos Oxec y Cahabón. También la explotación de oro y plata en la mina La Puya. El argumento fue el mismo en ambos casos: no se consultó a los pueblos indígenas, como lo estipula el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

A estas resoluciones, se suman otras dos. La Corte de Constitucionalidad (CC) ordenó al Ministerio de Energía y Minas consultar, antes del 8 de junio, a los pueblos indígenas de Santa María Nebaj, Quiché, sobre los proyectos hidroeléctricos La Vega I y La Vega II. Los magistrados ampararon por unanimidad a los Consejos de Principales de Trapichitos, Sumal Chiquito y Nuevo Amanecer, así como al alcalde indígena del municipio, que habían denunciado la omisión de una consulta antes de extender las licencias a Hidroixil, S.A.

La CC procuró plasmar en su sentencia el espíritu del Convenio 169 de la OIT. Advirtió que la consulta debía ser concebida como “un diálogo intercultural de buena fe orientado a la búsqueda de consenso y acomodo recíproco de los intereses legítimos de las partes”.

El Ejecutivo enfrenta un gran desafío. Realizar la consulta sin contar con un reglamento que establezca procedimientos para cumplir con el Convenio 169. Y es que las sentencias de la CC son variadas. En el caso de la construcción de redes para transportar energía eléctrica ha dicho que no hace falta, porque las compañías han negociado derechos de servidumbre y eso supone el consentimiento de los afectados. Y en el caso de las hidroeléctricas ordena intermediar o, simplemente, exhorta al Congreso a que defina una normativa.

CONSULTA O PLEBISCITO

Las sentencias de las cortes revivieron una polémica recurrente: ¿qué es y qué no es la consulta a los pueblos indígenas establecida por el Convenio 169? ¿Se trata de un diálogo o de un plebiscito? ¿Los resultados son vinculantes o no lo son? ¿A quién corresponde realizarla? ¿Cuál debería ser el procedimiento para identificar a las comunidades indígenas y a sus representantes? ¿Hace falta o no emitir un reglamento?

Las respuestas del sector privado son distintas a las de los líderes indígenas. Anayté Guardado, directora ejecutiva de la Asociación de Generadores con Energía Renovable (AGER), dice que la consulta no es sinónimo de sufragio: “La consulta de la OIT no es  lo mismo que una consulta popular. Es un diálogo de buena fe en el que el Estado atiende las necesidades, quejas y temores de las comunidades”. Amílcar Pop, diputado de Winaq, no descarta una votación: “Los pueblos tienen derecho a realizar la consulta según sus propias costumbres. El cómo dependerá de los mecanismos predominantes”.

Rudolf Jacobs, del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales  y Financieras (Cacif), enfatiza la necesidad de que el Ejecutivo emita un reglamento: “Han pasado 20 años desde que el país ratificó el Convenio 169 y la aprobación de una normativa sigue pendiente. Esto ha dado lugar a que grupos que viven del caos difundan la idea de que la consulta es una votación. Es urgente establecer reglas para que haya certeza jurídica”. Pero Pop opina lo contrario: “El convenio tiene jerarquía constitucional y no puede ser reducido a un mecanismo administrativo”.

Otro punto de discrepancia es la identificación de los representantes de los pueblos indígenas. “La oposición no viene siempre de las comunidades directamente afectadas, sino de organizaciones contrarias a la actividad de las hidroeléctricas y las minas. El Ministerio de Interculturalidad de Chile creó una dirección por cada pueblo indígena, realizó censos e identificó a los líderes”, indica Guardado. “Eso es un mito. No sabemos si fueron los guatemaltecos los que votaron en las elecciones y los resultados fueron válidos. Las autoridades comunitarias están claramente identificadas”, refuta Pop.

Los criterios sobre el carácter vinculante o no vinculante de la consulta también difieren. La directora ejecutiva de AGER considera que no lo tiene. “La OIT establece situaciones en donde es obligatorio el consentimiento previo de las comunidades. Una de ellas es cuando la medida supone el desplazamiento involuntario de la población, y otra cuando se trata de almacenar desechos contaminantes o tóxicos. En lo demás, no hay vinculación”, explica. Pop, por su parte, considera que la consulta es vinculante por naturaleza: “El propósito es lograr la aprobación social y el consenso”.

La Corte de Constitucionalidad ha basado sus sentencias en documentos elaborados por James Anaya. En ellos, el relator especial de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas sostiene que las comunidades no tienen derecho a vetar medidas. “El carácter de un procedimiento consultivo (…) debe ser meramente indicativo, a fin de investigar el parecer sobre un asunto determinado (…), pero sus efectos no pueden tener carácter regulatorio sobre asuntos que competen a un órgano estatal diferente del convocante o se puedan afectar los intereses legítimamente adquiridos por terceros que hayan obtenido licencias por medio de los cauces legales”, argumentó la corte en 2005 al pronunciarse sobre la consulta convocada por las autoridades ediles de Sipacapa para determinar la postura respecto a la actividad minera en ese municipio de San Marcos.

Roberto Molina Barreto –magistrado de la CC hasta el pasado 13 de abril– explica que los acuerdos alcanzados durante las consultas sí son vinculantes. “Deben ser bilaterales. Si son unilaterales constituyen una imposición”, advierte.

En lo que sí están de acuerdo Guardado, Jacobs y Pop es en que la responsabilidad de consultar a los pueblos indígenas es del Estado y que este debería hacerlo antes de adoptar una medida o autorizar el uso de bienes de dominio público. “Nos preocupa la suspensión de autorizaciones que fueron legalmente obtenidas. Los inversionistas contratan deudas, proveedores, empleados…”, explica Jacobs.

La CSJ suspendió, de forma provisional, la licencia que permite a Exmingua explotar la mina de oro y plata en La Puya. (Fotografía: Archivo / CP)

La CSJ suspendió, de forma provisional, la licencia que permite a Exmingua explotar la mina de oro y plata en La Puya. (Fotografía: Archivo / CP)

LO QUE DICE LA OIT

El Convenio 169 entró en vigencia en septiembre de 1991 y Guatemala lo ratificó cinco años después. Desde entonces, la OIT ha elaborado manuales y folletos de interpretación. En ellos se establece que los pueblos indígenas deben ser consultados sobre “todas aquellas medidas legislativas o administrativas” que puedan afectarles. No solo sobre los proyectos hidroeléctricos y mineros.

La OIT advierte que la consulta no debe confundirse con el derecho de participación ciudadana y que su objetivo no es alcanzar acuerdos o lograr consentimientos. Sino entablar diálogos “de buena fe” para encontrar soluciones de forma oportuna. “Una simple reunión informativa no es una consulta real, ni tampoco una celebrada en un idioma que los representantes indígenas no entiendan”, advierte en un documento colgado en http://bit.ly/1TmywA1.

¿Y qué sobre el carácter vinculante de los acuerdos? Que el propósito de la consulta es entablar un diálogo “libre, equilibrado y no condicionado” para que los pueblos indígenas puedan influir en las decisiones del Estado. Que los acuerdos alcanzados “son de obligado cumplimiento para las dos partes”. Y que, cuando no los haya, las autoridades deberán buscar “soluciones para prevenir y mitigar la afectación” y para garantizar los derechos de las comunidades.

La OIT advierte que la consulta no deben confundirse con el derecho de participación ciudadana.

La organización establece tres casos en los que el Estado debe contar con el consentimiento previo de los pueblos indígenas. El primero es cuando “excepcionalmente” estos deban ser traslados a otras tierras; el segundo, cuando se piense en almacenar materiales peligrosos; y el tercero, cuando se gestionen proyectos de gran envergadura que arriesguen la existencia misma de la comunidad. Sin embargo, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sugiere a los países signatarios incluir disposiciones legales que obliguen a realizar consultas previas antes de otorgar concesiones para explotar recursos naturales.

Los manuales advierten, sin embargo, la dificultad de identificar a los representantes legítimos de los pueblos indígenas. Pero dejan claro que ese es un requisito indispensable para cumplir con el convenio y que cada país debe definir su propia metodología. “La consulta debe realizarse aun cuando las comunidades carezcan de títulos de propiedad de las tierras que ocupan. No es el territorio el factor que define el derecho de consulta, sino la posibilidad de que la medida afecte los derechos colectivos”, dice la OIT en un documento publicado en diciembre de 2015.

AGENDA PENDIENTE

El expresidente Álvaro Colom intentó reglamentar el Convenio 169 mediante un Acuerdo Gubernativo. Sin embargo, este fue impugnado y la Corte de Constitucionalidad resolvió suspenderlo. “Los magistrados estaban divididos y no midieron las consecuencias de paralizar el proceso de diálogo. Y ahora, seguimos sin nada. Pero hay países que han celebrado consultas sin reglamento. El Ministerio de Energía y Minas tendrá que ser creativo para mediar en el caso de las hidroeléctricas La Vega I y La Vega II”, explica Molina Barreto

La palabra “intermediar” causa desazón en el sector privado. En primer lugar, dice la directora de AGER, porque los actores de una consulta son el Estado y los pueblos indígenas. Y en segundo, porque se da por sentado que existe un conflicto entre Hidroixil y las comunidades. “No fueron las comunidades directamente afectadas las que acudieron a la corte”, añade.

“Los magistrados estaban divididos y no midieron las consecuencias de paralizar el proceso de diálogo”, dice el exmagistrado Roberto Molina Barreto.

ContraPoder gestinó durante seis semanas una entrevista con el viceministro de Desarrollo Sostenible del Ministerio de Energía y Minas para establecer los avances en la realización de la consulta que la CC ordenó en el caso de La Vega I y La Vega II, así como evaluar la situación en la hidroeléctrica Exon y la mina de La Puya. Pero la cartera se negó y su vocero, René Rodríguez, envió por correo electrónico este mensaje: “El viceministro de Desarrollo Sostenible, Roberto Velásquez, coordina el equipo de Diálogo y Participación Comunitaria del MEM, que trabaja en el tema en conjunto con el otras instancias, como el comisionado presidencial para el Diálogo, Rokael Cardona, y acompañamiento de ONU por medio de PNUD.  A la fecha se han efectuado reuniones de trabajo  con representantes de las comunidades, las cuales son positivas para el cumplimiento del mandato de la CC”.

Jacobs dice que el MEM inició pláticas con las comunidades situadas en la zona de afectación de las presas de Hidroxil después de Semana Santa. Y fuentes de la cartera aseguran que solicitarán una prórroga ante la Corte de Constitucionalidad, “porque el cambio de gobierno y de ministros” retrasó el proceso. “Se le dio muy poco tiempo para un proceso tan complejo”, admite el exmagistrado Molina Barreto.

Lo cierto es que la falta de reglamento agrava la conflictividad en torno a las hidroeléctricas y minas. Empresarios y organizaciones sociales anticipan un aumento de querellas legales para exigir que se consulte a los pueblos indígenas. El ojo está puesto en el proceso de diálogo que realiza el Ministerio de Energía y Minas en Nebaj.

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